116. “Desempeño de la Política Fiscal al cierre del ejercicio 2011”
Al cierre de 2011 se estima una carga tributaria de 11.2% del Producto Interno Bruto (PIB), recuperándose el nivel previo a la crisis. Es importante hacer notar que este desempeño se alcanzó a partir de la normativa vigente, ya que no se contó con apoyo legislativo para la aprobación de las reformas que fueron planteadas por el Ejecutivo en el ámbito tributario. Los ingresos tributarios han venido mostrando en 2011 un incremento significativo respecto a 2010, principalmente por (i) el mejoramiento de las variables macroeconómicas que determinan la recaudación, en particular el valor de las importaciones y (ii) la implementación de medidas administrativas y legales. Entre las medidas más significativas se cuenta la promulgación del Acuerdo Gubernativo No. 46-2011, que estableció una exoneración parcial de multas y recargos para aquellos contribuyentes que tuvieran obligaciones pendientes hasta el 31 de diciembre de 2010. Sólo esta medida, cuyo éxito recaudador radica en que no se exoneró a los contribuyentes del pago del impuesto, generó Q.778.1 millones. Además, otras medidas administrativas de la SAT para fortalecer la recaudación tributaria en 2011 arrojaron como resultado Q.769.8 millones.
En el presupuesto de ingresos vigente se contemplaron alrededor de Q.1,000.0 millones que correspondían al efecto de la Ley de Disposiciones para el Fortalecimiento de la Administración Tributaria (más conocida como “Ley Antievasión II”), la cual a la postre no fue aprobada. No obstante, el buen desempeño de la economía y las medidas administrativas implementadas han permitido compensar esta pérdida; al cierre de 2011 se prevé que se supere la recaudación prevista en el Presupuesto Aprobado, situación que no se dio en 2009 y 2010 a causa de los ya mencionados efectos internos de la crisis internacional.
Siguiendo la recomendación de los organismos financieros internacionales, en 2009 y 2010 se implementó una política fiscal con orientación contracíclica, que consistió en mantener, a pesar de la crisis, el nivel de gasto público a favor de los sectores más vulnerables de la población. Adicionalmente, el nivel de gasto en el período inmediatamente posterior a la crisis se vio impactado por la necesidad de atender la reconstrucción derivada de los desastres naturales, que se prevé alcance un monto acumulado de 0.8% del PIB entre 2010 y 2011.
La combinación de estos factores, aunada a la caída de la recaudación tributaria asociada con la crisis internacional, incidió en el incremento temporal del déficit fiscal. Dicha variable se ubicó en 3.1% del PIB en 2009 y 3.3% del PIB en 2010, para luego retomar la ruta de la consolidación fiscal a partir del ejercicio 2011, en que se espera un déficit de 2.9% del PIB, incluyendo un 0.6% de gastos de reconstrucción. El déficit del presupuesto aprobado 2012 está previsto en 2.6% del PIB.
El nivel del gasto público, no obstante, se mantuvo dentro de los niveles históricos normales. El presupuesto total ejecutado, incluyendo gastos de reconstrucción, ha permanecido prácticamente constante como porcentaje del PIB entre 2009 y 2011, y para el ejercicio fiscal 2012 se espera un comportamiento similar.
En lo que respecta a la composición del gasto público, a partir de 2009 se puede notar un cambio en la priorización a favor del gasto en educación, salud y vivienda. El gasto destinado a estos sectores aumenta de un promedio de 30.3% del total del presupuesto, a más del 35% a partir del año 2009. La tendencia se mantuvo a pesar del impacto negativo de la crisis fiscal y la poca disponibilidad de ingresos corrientes.
La ejecución presupuestaria, medida como la relación entre el presupuesto vigente (límite máximo autorizado de gasto) y el monto efectivamente erogado, se ha mantenido por encima del 90%, que corresponde a los niveles históricos normales. Este porcentaje se ha visto influido negativamente por la crisis financiera de 2009, que motivó la contención del gasto por debajo del nivel aprobado, así como por la aprobación tardía de los bonos del Tesoro para la reconstrucción en 2010 (Q.1,680.0 millones, de los cuales únicamente Q.68.0 millones pudieron ser ejecutados en dicho ejercicio) y por la falta de aprobación o aprobación tardía de algunas fuentes de financiamiento incluidas en el presupuesto vigente del año 2011.
El endeudamiento público es el resultado del déficit fiscal, que a su vez es producto del comportamiento de los ingresos fiscales y la política de gasto público. En tal sentido, el nivel de endeudamiento se incrementó como consecuencia del déficit registrado en 2009 y 2010, y ha comenzado a estabilizarse como resultado del mejor desempeño fiscal en el presente año, esperando cerrar con un nivel de endeudamiento equivalente al 24.9% del PIB, aún inferior al nivel considerado internacionalmente como “crítico”. La solución al incremento del endeudamiento sólo puede provenir de un incremento de los ingresos, del recorte de los gastos, o de una combinación de ambos; es de hacer notar que entre 2008 y 2011 no se contó con apoyo legislativo para la implementación de reformas que permitieran el incremento de los ingresos del Estado, por lo cual la política fiscal se basó exclusivamente en el control del gasto público.
Otra manera de evaluar el impacto del endeudamiento sobre las finanzas públicas, es la
comparación del servicio de la deuda (pagos de intereses, comisiones y amortizaciones) con los ingresos totales que percibe el Estado. Se trata de un indicador de la capacidad de pago, que también mide el costo de oportunidad que representa la necesidad de repagar la deuda contraída en períodos anteriores.
Pese al incremento del saldo de la deuda observado en años recientes, es de hacer notar que este indicador también se mantiene por debajo del valor crítico recomendado por los organismos internacionales.
La evaluación de la política fiscal de Guatemala, a partir de los indicadores analizados, muestra una gestión que tuvo que combinar factores adversos para el desempeño de las finanzas públicas, con la necesidad de atender las necesidades más urgentes de la población. Entre los factores adversos se deben mencionar: la crisis internacional de 2009, la no aprobación del presupuesto 2010, los desastres naturales (Tormenta Agatha, erupción del Volcán Pacaya y Depresión Tropical 12-E), la aprobación tardía de las fuentes de financiamiento del presupuesto 2011 y la falta de apoyo legislativo para la implementación de una muy necesaria reforma tributaria que dotara de más recursos al Estado.
Hubo también algunos factores positivos, tales como el buen desempeño de la economía nacional durante el año 2011, el cual incidió favorablemente sobre la recaudación tributaria. La aprobación del presupuesto para el ejercicio fiscal 2012 también es positiva, dado que brinda certeza acerca del horizonte y orientación de la política fiscal en el corto plazo.
El manejo adecuado de la política económica y un buen nivel de coordinación entre las políticas fiscal y monetaria, permitió hacer frente a las circunstancias adversas, sin que ello implicara un sacrificio en términos del gasto social, y sin que los indicadores macrofiscales se desbordaran generando un caos financiero. De esa cuenta, se concluye que, si bien aún existen importantes desafíos por superar, se cumplió con los objetivos básicos de la gestión financiera pública.
